У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань, автором здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні сучасного стану та перспектив розвитку і вдосконалення організаційно-правових засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця. Сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі: 1. З урахуванням завдань реформування інституту державної служби для визначення можливого кола державних службовців пропонується виходити з таких позицій: а) державним службовцем має визнаватися лише та особа, яка проходить службу в органах державної влади та інших державних органах, що володіють державно-владними повноваженнями; б) робота державного службовця має бути пов’язана із здійсненням (реалізацією) управлінських функцій, пов’язаних з підготовкою та прийняттям рішень та організацією їх виконання; в) державним може бути визнано лише того службовця, який виконує особливі, відповідальні функції, реалізація яких, з огляду на їх значущість для держави, не може бути покладена на звичайного працівника, який працює на умовах трудового договору; г) призначення на посаду державного службовця має здійснюватися виключно через видання адміністративного акту; д) оплата праці державного службовця має здійснюватися за рахунок коштів державного бюджету. 2. Визначено, що правовий статус становить надзвичайно важливу соціально-правову конструкцію, завдяки наявності якої, по-перше, відбувається правове вираження та правове забезпечення положення людини у суспільстві та державі; по-друге, відкривається можливість для отримання фізичними особами широкого спектру всіляких благ та самореалізації; по-третє, надається правова характеристика особи як учасника правовідносин; по-четверте, визначаються межі свободи особи, взаємні права та обов’язки особи і державних органів. 3. Адміністративно-правовий статус державного службовця визнається частиною його загального правового статусу, який визначає місце і призначення державного службовця у системі органів державної влади, надає йому можливість, а також визначає необхідність здійснення державним службовцем державно-владних повноважень, спрямованих на реалізацію функцій відповідних суб’єктів державного управління. 4. Встановлено, що наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця здійснюється не автоматично, а лише внаслідок виконання або дотримання такою особою ряду передумов. Зазначені передумови, з огляду на їх важливість, закріплюються у правових актах, набуваючи, у зв’язку з цим, статусу правових. 5. Важливою передумовою наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця визнається наявність у такої особи громадянства України. Другою передумовою наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця є наявність у неї відповідної освіти та професійної підготовки. Кандидат на посаду державного службовця має пройти також конкурсне випробування, проходження якого є ще однією передумовою виникнення у особи адміністративно-правового статусу державного службовця. У зв”язку з цим запропоновано закріпити у Законі України «Про державну службу» положення, що призначення на посаду з порушенням встановленої процедури конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців тягне за собою визнання рішення керівника державного органу про призначення особи на посаду державного службовця недійсним. На сьогодні існує ще певна кількість таких передумов, які не знайшли чіткого закріплення у Законі України «Про державну службу». Мова, зокрема, йде про необхідність знання державної мови, проведення перевірки кандидата. 6. Дослідження елементів дміністративно-правового статусу державного службовця, показує, що першим елементом є адміністративно-правові права державного службовця, під якими пропонується розуміти утворювану і гарантовану державою через норми об’єктивного права особливу юридичну можливість діяти, яка дозволяє йому як носію цієї можливості поводитися певним чином, вимагати відповідної поведінки від інших осіб, користуватися певним соціальним благом, звертатися в разі потреби до уповноважених суб’єктів за захистом з метою задоволення особистих інтересів і потреб, що не суперечать суспільним та державним. 7. Аналіз нормативних актів, які закріплюють правовий статус державного службовця, вказує на необхідність наділення останніх певною сукупністю прав, зокрема правом на: відвідування в установленому порядку для виконання посадових обов’язків підприємств, установ й організацій незалежно від форм власності; отримання у встановленому порядку інформації та матеріалів, необхідних для виконання посадових обов’язків; внесення пропозицій з вдосконалення державної служби у будь-які інстанції; носіння форменого одягу встановленого зразка (у відповідних державних органах); участь з власної ініціативи у конкурсі на заміщення вакантної посади державного службовця; безперешкодного ознайомлення з матеріалами своєї особистої справи, відгуками про свою діяльність та іншими документами до внесення їх у особову справу; долучення до особової справи своїх пояснень тощо. 8. Важливим і останнім елементом правового статусу державного службовця визначено його обов’язки, усю сукупність яких, з урахуванням характеру їх виконання, пропонується розділити на позитивні і негативні (правові заборони). У першому випадку мається на увазі виконання обов’язку, яке полягає у вчиненні певних позитивних дій, спрямованих на реалізацію (виконання) функцій державного органу. У другому випадку мається на увазі виконання обов’язку, яке полягає в утриманні службовця від вчинення дій, які можуть завдати шкоди інтересам конкретного державного органу або усьому інституту державної служби у цілому. 9. Певного удосконалення вимагають окремі обмеження, які покладаються на державного службовця. Так, вимагаючи від державного службовця політичної нейтральності, законодавець має чітко вказати на обов’язок особи, у разі зарахування її на державну службу, припинити членство в політичній партії на час проходження служби. Необхідним у зв’язку з цим буде доповнення Закону України «Про державну службу» положенням, де має бути сказано, що членство державного службовця у політичній партії або іншому об’єднані громадян, що переслідує політичні цілі, є підставою для звільнення особи з державної служби. 10. У процесі дослідження встановлено, що забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця досягається шляхом застосування певної сукупності гарантій. Система таких гарантій має будуватися таким чином, щоб була забезпечена комплексність гарантування, завдяки введення в дію соціально-економічних, політичних, духовних, юридичних та організаційних гарантій, які діють одночасно та у тісному взаємозв’язку між собою. Існуючі на сьогоднішній день гарантії у цілому забезпечують реалізацію адміністративно-правового статусу державного службовця. Але окремі з них потребують свого удосконалення. Реформування інституту державної служби, у тому числі й у сфері соціально-економічних гарантій державних службовців, має розпочинатися у напрямку зменшення залежності державного службовця від розсуду керівника органу державної влади. Максимальна кількість питань, пов’язаних із проходженням державної служби, має вирішуватися відповідно до чітко встановлених процедур, а у необхідних випадках із залученням незацікавлених осіб. У зв’язку з цим, дуже актуальним виглядає створення реально діючих профспілок державних службовців, які б могли спільно з державними службовцями відстоювати їх соціально-економічні права. 11. Забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця досягається також шляхом застосування юридичних гарантій, які можуть бути розділені на внутрішньоправові та зовнішньо- правові гарантії. Внутрішньоправові гарантії, в залежності від змісту конкретної з них, застосовуються певною посадовою особою, якій державний службовець хоча б тимчасово підпорядкований по службі. Зовнішньо- правові гарантії не можуть бути застосовані в системі органу державної влади, у межах якого проходить службу державний службовець, вони є досяжними лише тим суб’єктам, яким державний службовець не підпорядкований по службі. 12. Особливість організаційних гарантій полягає у тому, що їх використання, на відміну від юридичних гарантій, не тягне за собою правових наслідків, проте суттєвим чином впливає на загальний стан інституту державної служби, ефективність його функціонування, здатність виконувати покладені на нього, в особі державних службовців, завдання. Організаційні гарантії, так би мовити, закладають підґрунтя для належного виконання кожним державним службовцем покладених на нього обов’язків і наданих йому прав. 13. Певного покращення потребують процедури здійснення контрольної діяльності за порядком виконання державними службовцями покладених на них обов’язків та реалізацією наданих їм прав. У цьому плані доречним буде прийняття нормативного акту, який би містив норми що визначали б: об’єкти контролю; предмет контролю; мету перевірки; приводи та підстави, за наявності яких може бути розпочата перевірка; стадії перевірки; форми та методи перевірок; права та обов’язки учасників контрольних заходів; порядок складання та ознайомлення з актом перевірки; порядок оскарження акту перевірки або процедур її здійснення; контроль за фактичним виконанням рішень, а також пропозицій та рекомендацій, викладених у акті перевірки. 14. Правові засади щорічної оцінки та атестації мають закладатися на рівні законодавчого акту, скажімо, Закону України «Про щорічну оцінку професійної компетентності та атестацію державних службовців». Такий закон повинен складатися з двох окремих розділів, присвячених, відповідно, щорічній оцінці та атестуванню, має чітко визначати їх мету і завдання та принципи здійснення; суб’єктний склад комісій, з обов’язковим залученням до нього представників громадськості та профспілки державних службовців; права та обов’язки комісій; права та обов’язки осіб, які підлягають щорічній оцінці або атестуванню; критерії оцінювання службовця під час щорічної оцінки та атестування, які, з огляду на різні завдання цих механізмів, мають бути різними; форми та способи збору комісією інформації про особу, яка оцінюється; порядок прийняття рішення комісією; можливість викладу членом комісії особливої думки; стадії щорічного оцінювання та атестування; зміст та юридичну силу рішення, прийнятого за результатами щорічної оцінки та атестування; строки та порядок оскарження прийнятого щодо державного службовця рішення; порядку та строків реалізації, прийнятих за результатами щорічної оцінки та атестування, рішень. 15. Доводиться констатувати відсутність на сьогоднішній день досконалих, з точки зору їх повноти, нормативних актів, які б регулювали порядок застосування заохочень державних службовців. Такі нормативні акти мають прийматися окремо щодо кожного виду та підвиду державної служби, оскільки особливості обов’язків, покладених на різних державних службовців, мають визначати види можливих заохочень. Крім цього вони мають містити у собі чіткий та єдиний перелік тих заохочень, які можуть бути застосовані у системі того або іншого органу державної влади, з чіткими вказівками на суб’єкти, що уповноважені їх застосовувати. Неодмінного вирішення вимагають також і питання визначення процедур заохочувального процесу, з поділом його на окремі стадії та часові межі їх здійснення. 16. Певного вдосконалення вимагає інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців. У зв’язку з цим, у кожному нормативному акті, що визначає порядок притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, мають бути чітко сформульовані стадії процедури притягнення до відповідальності, а також наголошено на тому, що недотримання стадійності процедури призводить до незаконності прийнятого рішення. 17. Вивчаючи питання реформування інституту адміністративної відповідальності державних службовців дослідження дає змогу запропонувати наступні ініціативи: необхідним є проведення детального аналізу обов’язків, які покладені на державних службовців діючими нормативними актами, з метою визначення тих, за недотримання яких державний службовець має притягатися до адміністративної відповідальності; адміністративні стягнення, які можуть бути накладені на державних службовців, необхідно звести до загальної системи адміністративних стягнень, чітко закріпивши у відповідній статті Кодексу України про адміністративні правопорушення їх єдиний перелік; запровадження адміністративної відповідальності за порушення порядку розгляду звернень громадян. Об’єктивна сторона такого правопорушення має містити дії, пов’язані з невиконанням або неналежним виконанням посадовими або службовими особами обов’язків, визначених Законом України «Про звернення громадян». Правом складання протоколу про таке правопорушення або, кажучи точніше, постанови про порушення справи про адміністративне правопорушення, на погляд автора, має наділятися прокурор (помічник прокурора), а розглядати таке правопорушення і приймати рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності повинен суд. |
