У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й знайдено нове вирішення наукового завдання, що полягає в дослідженні поняття, юридичної природи адміністративної реформи, структури і змісту організаційно-правового її забезпечення в Україні, розв’язання ряду проблем удосконалення відповідного законодавства. Проведене дисертаційне дослідження дозволило автору сформулювати ряд пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення механізму організаційно-правового забезпечення адміністративної реформи в Україні, і зробити такі висновки. Проаналізувавши співвідношення між феноменами адміністративної, адміністративно-правової реформ, реформи адміністративно-територіального устрою, муніципальної, конституційної та правової реформ, автор пропонує визначення даного співвідношення:
а) адміністративно-правова реформа охоплює реформу власне адміністративного права, тоді як адміністративна - передбачає реформування як норм, так і системи та статусу органів державного управління; б) реформа адміністративно-територіального устрою полягає у здійсненні відповідних змін адміністративного поділу території держави на окремі адміністративно-територіальні одиниці, а також (але в другу чергу) в системі територіальної організації влади (не лише виконавчої, але й самоврядної) та тоді, коли адміністративна реформа стосується державного управління в цілому, а не лише територіальної основи державності; в) адміністративна реформа охоплює переважно сферу організації та діяльності органів виконавчої влади, тоді як муніципальна – органів місцевого самоврядування. Проте, це не виключає предметного „перетинання” обох реформ у сфері, зокрема, делегованих повноважень органів місцевого самоврядування та здійснення ними так званої сумісної компетенції; г) правова (державно-правова) та адміністративна реформи співвідносяться між собою як загальне (родове) та часткове (видове); крім адміністративної, правова реформа включає в себе також парламентську, муніципальну та судову реформи. Правова реформа впливає на предметну визначеність і спрямування адміністративної реформи, визначає її ідеологію та напрями взаємодії з реформаційними кроками в парламентській, муніципальній та судовій сферах; д) конституційна реформа визначає конституційно-правові засади організації та проведення адміністративної реформи, встановлює нові баланси повноважень вищих органів державної влади, як у виконавчій системі влади, так і тих органів, які перебувають поза межами цієї системи (Президента, законодавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування тощо). На підставі аналізу специфіки адміністративної реформи як різновиду правової реформи автор дійшов висновку про діалектичне поєднання суб’єкта та об’єкта цієї реформи: виступаючи як суб’єкти реформаційних перетворень, самі органи виконавчої влади часто постають об’єктами цієї реформи. Водночас основним об’єктом адміністративної реформи потрібно визначати не систему самих органів влади, а систему державного управління країни в цілому, оскільки такий підхід дозволяє синтезувати статичні (систему й структуру виконавчої влади) й динамічні (процес здійснення державного управління та його результати, перетворення стану керованих об’єктів) елементи, апелювати до системи державного управління як сфери надання адміністративних послуг громадянам держави. Особливості та перебіг здійснення адміністративної реформи в Україні відображають певний рівень як загальнотеоретичної правової думки, так і особливості стану адміністративно-правової науки, стану концептуальних і доктринальних розробок з цього питання, демонструють рівень їх аналітичного вивчення особливостей та властивостей досліджуваного об’єкта. Установлено, що сучасні наукові розробки, які в цілому з різним рівнем деталізації розкривають ті чи інші сторони, прояви, властивості досліджуваного об’єкта, справляють у цілому незначний вплив на проведення адміністративної реформи, яка часто здійснюється поза суто науковими критеріями та рекомендаціями. Водночас сам рівень наукового осмислення управлінсько-правових проблем під час адміністративної реформи залишається поки що невисоким. Наявне також відставання, на певних ділянках досить суттєве, від глибокого опрацювання актуальних проблем адміністративної реформи. У зв’язку з цим сформульовано положення щодо розмежування змісту і завдань різних видів правової реформи в Україні та шляхів і скоординованості чи синхронізації їх здійснення. Під час здійснення адміністративної реформи спостерігається поступове зниження її позитивного потенціалу та розходження між очікуваннями від її проведення та реальним її станом і результатами. Цьому сприяє комплекс різних причин, зокрема:
- недоліки науково-теоретичного та організаційно-юридичного супроводу самої реформи; - мінливість обставин політичного характеру, що змушують відмовлятися від єдиного стратегічного задуму даної реформи і демонструють безуспішність тактичних, короткострокових дій з її втілення; - частий перегляд самого формату реформи та її залежність від конституційної реформи, яка також не супроводжується послідовністю та системністю дій суб’єктів її організації та реалізації; - відсутність критичної маси зацікавлених у проведенні адміністративної реформи політичних сил, гранична вузькість соціальної бази її проведення, відсутність відповідної політичної волі у вищих органах державної влади та їхня схильність до ревізії навіть базових положень цієї реформи, недостатність суспільної підтримки. Концептуальною основою адміністративної реформи повинна стати нова доктрина адміністративного права, сформульована з урахуванням потреб демократизації системи права України та оновлення його структурних і функціональних елементів. Адміністративна реформа покликана не лише модифікувати структуру і функції органів виконавчої влади в Україні, але і якісно змінити систему всього державного управління, визначити й актуалізувати чинники та тенденції її постійного вдосконалення й самовдосконалення. Сутність адміністративної реформи втілюється в системі заходів, які повинні бути чітко узгоджені з проведенням судово-правової, парламентської та муніципальної реформ, оскільки сфера державного управління стосується і судової, і законодавчої влади, а також системи місцевого самоврядування. Водночас наявні або необхідні взаємозв’язки між ними часто декларуються, а на практиці залишаються нереалізованими. Це характеризує неадекватність механізму організаційно-правового забезпечення адміністративної реформи. Непослідовність у реалізації конституційної реформи та складнощі з її впровадженням у політичному аспекті зумовлюють периферійність уваги суб’єктів здійснення реформи до адміністративної її складової. Водночас перипетії здійснення конституційної реформи не призвели до посилення єдності в системі органів виконавчої влади, обумовили порушення балансу владних повноважень у державі та обмеження впливу Президента України у системі влади, який організаційно юридично відокремлений від системи органів виконавчої влади. Законодавче забезпечення виступає досить слабкою ланкою реформи, що обумовлює роз’єднаність, розірваність між процесами нормативно-правового регулювання перебігу адміністративної реформи, з одного боку, та процесами втілення організаційними заходами задекларованих на правовому рівні цілей. Тому в дослідженні внесено ряд пропозицій щодо формування і вдосконалення організаційно-правового забезпечення адміністративної реформи як синтезу нормативно-правових і суто організаційних елементів (заходів, засобів, методів) щодо створення умов для досягнення поставлених цілей реформи. Механізм такого організаційно-правового забезпечення є ширшим від системи правового регулювання взаємодії органів державної влади у сфері проведення адміністративної реформи та інституційних змін системи державного управління. Він містить як інституційні та нормативні компоненти, так і певні науково-практичні та інформаційно-комунікативні елементи. Новий етап адміністративної реформи започатковано у зв’язку з прийняттям Закону України „Про Кабінет Міністрів України”, що сприяло розвитку правової інституціоналізації системи органів виконавчої влади як суб’єкта адміністративної реформи. Водночас недоліки законодавчої моделі Уряду необхідно усувати у найбільш стислі строки. У дослідженні запропоновано конкретні підходи та шляхи усунення таких недоліків, вад і прогалин у правовому регулюванні статусу та діяльності Кабінету Міністрів України. Органічним продовженням даного процесу повинно стати ухвалення закону про центральні органи виконавчої влади країни, адміністративно-процедурного кодексу, інших законодавчих і нормативно-правових актів, які можуть надалі стати базою для відповідних структурних підрозділів нового Адміністративного кодексу України. Першочерговими ресурсами підвищення рівня ефективності адміністративної реформи нині має бути системне поєднання принципів ефективності, оптимальності, демократизму, законності, підконтрольності, відповідальності, науковості, соціальної справедливості, верховенства права, а також поступова зміна співвідношення між законами та підзаконними актами в регулюванні організації та проведення реформи на користь перших.
|
