У висновках наводиться теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що полягає у визначенні сутності адміністративного договору як специфічного засобу управлінської діяльності. Необхідно повторити основні висновки, які отримані в результаті спроби створення концептуальної бази адміністративного договору: 1. Робота над ознаками адміністративного договору допомогла виділити необхідні ознаки останнього, а саме: наявність серед сторін договору органу державного управління; предмет договору повинен носити управлінський характер; тісний зв'язок з однобічним адміністративним актом; правовою базою для укладання договорів адміністративного характеру служать норми адміністративного права. Підсумовуючи виділені ознаки, отримане визначення договору: Адміністративний договір — це заснована на правових нормах добровільна угода двох чи більше суб'єктів адміністративного права, один із яких завжди є самостійним суб'єктом державної виконавчої влади, наділений владними повноваженнями у сфері державного управління, за допомогою якого формуються акти державного управління, на основі яких встановлюються, змінюються чи припиняються взаємні права й обов'язки учасників договору, визначається їх відповідальність. 2. Правова основа адміністративного договору в тому вигляді, у якому можна спостерігати її сьогодні, складається з наступних частин: 1) норм, запозичених із обов'язкового і договірного права, які містяться в ЦК України і мають універсальний характер та застосовуються для договорів будь-якої галузевої приналежності; 2) норм тих публічно-правових галузей, у яких конкретизується державно-управлінська діяльність стосовно до сфер суспільних правовідносин і в яких передбачається укладання окремих видів адміністративно-правових договорів; 3) норм адміністративного права, однаковою мірою застосовуваних до двох засобів управлінської діяльності: акту і договору; 4) норм Конституції України, законів і підзаконних нормативних актів, а також наказів, постанов міністерств і відомств. У дослідженні продемонстрована розрізненість спеціального законодавства про адміністративні договори, відзначена відсутність нормативних актів загального характеру, внесена пропозиція продовжити роботу над основами законодавства про адміністративні договори, запропоновано розробити закон «Про адміністративний договір». Сформульовано загальний для всіх адміністративних договорів предмет — здійснення органами виконавчої влади держави управлінської діяльності. 4. Учасником договору, поряд з обов'язковою участю державного органу виконавчої влади, що діє в межах своєї компетенції, може бути будь-яка фізична чи юридична особа, що володіє правоздатністю і дієздатністю. Адміністративне право вносить велику кількість обмежень на участь в управлінських правовідносинах іноземних громадян і осіб без громадянства; спеціальні норми адміністративного та інших галузей законодавства найчастіше містять вказівки на склад учасників договірних відносин, у тому числі визначають орган, що представляє державу в конкретному виді договору. 5. Виділено різновиди адміністративних договорів і запропоновані класифікації їх щодо деяких основ. Зокрема, за юридичними властивостями адміністративні договори можна підрозділити на правоустановчі і правозастосовні; за предметом регулювання: договори про компетенцію; договори про співробітництво (про спільну роботу, про обмін інформацією); договори про вступ громадян на державну службу (адміністративно-трудові договори); договори в соціальній сфері; фінансові і податкові угоди; договори, що забезпечують державні потреби; договори про обмін інформацією; за характером взаємин між суб'єктами договірних відносин: договори суб'єктів, які не володіють контрольними, наглядовими чи іншими спеціальними повноваженнями стосовно один одного; договори, у яких один із суб'єктів володіє якими-небудь спеціальними повноваженнями стосовно іншого; за цілеспрямованістю договірних відносин: договори, що регулюють дії суб'єктів, підпорядкованих сторонам угоди; договори, що регулюють погоджені управлінські дії контрагентів; договори змішаного типу; за колом суб'єктів договору - між двома чи більше органами державного управління, між органом державного управління і державною або приватною організацією чи громадським об'єднанням, між органом державного управління і громадянами, між недержавними організаціями у випадку, якщо хоча б одній із них делеговані відповідні державно-владні повноваження. 6. Зміст договору складається з наступних умов: а) неодмінно властивих адміністративному договору (можливість владного контрагента здійснювати контроль за діяльністю іншої сторони за договором, можливість для них в однобічному порядку вносити зміни в договір чи відмовитися від нього); б) які формулює орган державної виконавчої влади, і інша сторона або приймає їх, або відмовляється від участі в договорі; в) за якими сторони повинні прийти до згоди відповідно до норм спеціальних законів; г) і, нарешті, які обидві сторони вважали необхідними для включення в договір (чітко виражений єднальний елемент). 7. Сфера застосування адміністративного договору розглянута у співвідношенні зі сферою застосування акта управління і сферою здійснення державного управління в цілому. Докладно проаналізовані варіанти співвідношення договору й адміністративного акта, котрі як засоби реалізації державної виконавчої влади рівноправні. Обмежується сфера застосування адміністративних договорів у випадках: 1) вказівки в нормативному акті на необхідність прийняття акта управління для вирішення конкретної управлінської задачі; 2) прямої заборони на використання адміністративного договору. 8. Адміністративно-договірні правовідносини — це відносини суб'єктів у рамках дій відповідно до умов договору. Відносини, що виникають у результаті порушення договору, є адміністративно-правовими (наприклад, відносини, що виникають у результаті однобічних дій органу влади по відновленню порушених публічних інтересів) чи адміністративно-юрисдикційними (наприклад, у випадку накладення адміністративних санкцій за допущені порушення), а відносини, що виникають у процесі визнання договору недійсним у судовому порядку, — адміністративно-процесуальними. 9. Для адміністративно-договірного процесу, як виду позитивного управлінського процесу, запропоновано використовувати термін «адміністративно-договірне провадження». У залежності від того, яка сторона виступає ініціатором укладення договору, у якій сфері знаходиться предмет договору, основні стадії (пропозиція укласти договір, внести в нього зміни, розірвати договір; прийняття пропозиції, узгодження умов, документальне оформлення сукупності волевиявлень) можуть доповнюватися факультативними, наприклад, одержанням згоди вищого органу. Ухвалення рішення про укладення договору - попередня договірному провадженню стадія управлінського процесу. 10. Односторонньо змінити (доповнити) умови договору чи розірвати договір невладний суб'єкт може тільки шляхом звертання в суд за наявності істотного порушення договору з боку державного органу. Але навіть винне порушення органом влади своїх зобов'язань за договором не може викликати розірвання договору, якщо таке рішення спричинить собою заподіяння шкоди публічним інтересам. Якщо ж ініціатива зміни чи розірвання договору виходить від державного органу (наприклад, якщо відбулися істотні зміни обставин, у результаті яких утрачена публічна спрямованість договору), то він вправі без досягнення згоди іншої сторони в однобічному порядку внести зміни в договір, а також розірвати його, не звертаючись в суд. Однобічна зміна чи розірвання договору державним органом є, по суті, адміністративним актом управлінської діяльності і може бути оскаржена в суді відповідно до чинного законодавства. 11. Вимоги законності адміністративного договору можна умовно розбити на три групи: по-перше, він повинен відповідати вимогам публічного права, які висуваються до всіх засобів здійснення управлінських дій (наприклад, дотримання вимог управлінського процесу, дія державного органу виконавчої влади в межах компетенції); по-друге, ряд вимог формулюється саме для договору, але диктується його публічно-правовою спрямованістю (наприклад, публічно-правова мета договору, особливості учасників, обов'язкова письмова форма); по-третє, універсальні вимоги законності договору, запозичені публічним правом із приватного (наприклад, відповідність договору нормативним актам, відображення в договорі істотних умов і т.д.). 12. Можливі два варіанти розвитку подій при виявленні невідповідності договору тим чи іншим законодавчим нормам. Перший – привести договір у відповідність з вимогами закону, другий – припинити його дію. Перелік істотних недоліків, які спричинюють необхідність припинення дії договору, повинен бути даний у відповідному законі. Нами запропонований приблизний перелік таких вад адміністративного договору, які свідчать про його незначність. Поділ порушень законодавства на істотні і несуттєві здійснюється за дотримання принципу захисту публічних інтересів. Завжди необхідно пам'ятати, що якщо визнання договору недійсним спричинює визнання його таким, який не має (і не мав) юридичної сили, то саме визнання його недійсним обов'язково має правові наслідки, важливо, щоб вони не виявилися тяжчими, ніж наслідки порушення законодавства у договорі. Саме тому властиве цивільному праву правило повернення сторін недійсного договору в вихідне становище в адміністративно-договірному праві можливе лише з великими застереженнями. 14. Можливі чотири варіанти дій по забезпеченню відповідності договору законодавству: 1) сторони, виявивши незаконність укладеного ними договору, приводять його у відповідність із правовими нормами або розривають його за взаємною згодою (найменш ймовірний варіант); 2) у результаті звертання зацікавлених чи уповноважених осіб, або провівши перевірку за власною ініціативою, вищий орган влади виявляє незаконність договору, у якому бере участь підлеглий йому орган влади, і дає вказівки внести зміни в договір чи розірвати його в однобічному порядку; 3) владна сторона договору може за власною ініціативою в однобічному порядку внести в договір зміни чи розірвати його; 4) договір чи його окремі положення можуть бути визнані недійсними за мотивами незаконності в судовому порядку. 15. Розірвання договору передбачає як наслідок припинення існування створених ним правовідносин. Визнання договору недійсним означає визнання його таким, що не мав юридичної сили. 16. Питання визнання договору недійсним і тісно пов'язане з ним питання про відповідальність учасників недійсного договору вирішуються при дотриманні принципу: правові наслідки недійсності договору повинні виключати можливе заподіяння шкоди публічним інтересам, а якщо шкода уже заподіяна, то вона повинна по можливості компенсуватися за рахунок винної сторони. Відповідальність учасників адміністративно-договірних правовідносин складається з договірної відповідальності сторін однієї перед іншою і адміністративно-правової відповідальності перед державою. |
