На підставі здійсненого дослідження сформульовано ряд висновків концептуально-теоретичного та науково-практичного характеру, що забезпечують вирішення основних завдань відповідно до поставленої мети дослідження. 1. Змістовний аналіз поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні дозволяє охарактеризувати їх як сукупність адміністративно-правових норм, які визначають основні цінності, принципи, завдання, форми та методи розвитку нормотворчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади з метою вдосконалення їхнього владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси, а також оптимізації внутрішньоорганізаційної діяльності державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. Водночас надана в дисертації характеристика теоретичної та джерельної бази дослідження дає можливість робити висновок, що значний доробок у формування теоретичного фундаменту в обґрунтуванні адміністративно-правових засад розвитку державного управління було внесено, в першу чергу, фахівцями, що працюють у галузі адміністративного права. При цьому можна виділити принаймні три групи джерел цього типу: дослідження вітчизняних фахівців, російських авторів та зарубіжних дослідників. Безумовно, що праці вітчизняних авторів максимально широко застосовують досвід розвитку державного управління саме в Україні, оскільки велика частина визнаних в Україні фахівців-адміністративістів безпосередньо брала участь у процесі розробки та запровадження Концепції адміністративної реформи в Україні. Втім, досліджуючи проблеми висвітлення адміністративно-правових засад розвитку державного управління, не можна оминути увагою праці російських та зарубіжних адміністративістів, оскільки перші з них дають можливість усвідомити різноманітні шляхи розв’язання проблем у сфері реформування виконавчої влади та державного управління у посттоталітарних умовах, а другі – пропонують ті чи інші моделі ефективної організації та функціонування системи державного управління, як вони діють в сучасних розвинених державах світу. Разом із тим важливою складовою джерельної бази аналізу дисертаційної теми є сукупність нормативно-правових актів, які готувалися, видавалися та обговорювалися як в процесі розробки Концепції адміністративної реформи в Україні, так і в ході її безпосередньої імплементації. Причому маються на увазі не лише основні положення Концепції адміністративної реформи, а вся сукупність нормативно-правових актів, які загалом покликані сприяти розвиткові та реформуванню державного управління в Україні. 2. Оскільки відносини державного управління не є цілком тотожними адміністративно-правовим відносинам, важливо чітко усвідомлювати специфіку взаємозв’язку між цими двома типами відносин, а також вплив адміністративного права та відносини державного управління. Доводиться, що сьогодні спостерігається тенденція загальної зміни парадигми державного управління та перенесення акцентів у сфері адміністративного права на регулювання різноманітних взаємостосунків між органами державного управління і приватними особами щодо забезпечення умов для ефективної реалізації і захисту належних громадянам прав, свобод і законних інтересів. У цьому сенсі вплив адміністративного права на державно-управлінські відносини набуває свого визначення у забезпеченні нормативної основи для взаємодії елементів у системі органів виконавчої влади та в їх відносинах з громадянським суспільством. Це, у свою чергу, дає підстави зробити висновок, що основною метою адміністративного права на сучасному етапі державно-правової реформи є юридичне врегулювання відносин в системі органів виконавчої влади, що дозволить підвищити ефективність виконавчо-розпорядчої діяльності та встановити відповідальність за неналежне виконання покладених на них функціональних обов’язків. Таким чином, подальше вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин державного управління, яке відбувається паралельно з процесом реформування самого адміністративного права, є одним із потужних чинників розвитку України як правової, демократичної і соціальної держави. 3. Характеризуючи специфіку впливу правових актів державного управління на розвиток відносин державного управління, слід пам’ятати про безпосередній характер впливу правових актів державного управління на формування правовідносин у сфері державного управління, а отже, й про необхідність забезпечення якості актів державного управління. Першочергова роль у цьому процесі належить забезпеченню реалізації фундаментальних вимог, що пред’являються до правових актів державного управління, якими є вимоги підзаконності, імперативності та правомочності. Незважаючи на їх тісний зв’язок, забезпечення кожної з них передбачає застосування спеціальних заходів. У цьому сенсі найбільш загальними напрямами діяльності вдосконалення системи забезпечення окреслених вимог до правових актів державного управління слід назвати: формування ефективної системи контролю за реалізацією правових актів державного управління, чітке визначення структури виконавчої влади в Україні, юридичне встановлення нормотворчої компетенції органів виконавчої влади всіх рівнів, прийняття Закону України “Про нормативні правові акти”, який визначив би порядок підготовки та систему узгодження правових актів державного управління. 4. Наведені в дослідженні аргументи дозволяють дійти висновку, що адаптація загальної моделі демократизації до процесів розвитку державного управління й адміністративного права в Україні є коректною та методологічно плідною. Властивістю цього процесу є змістовна переорієнтація всієї структури та ціннісних координат як державного управління, так і адміністративного права. Згідно зі змістом ця трансформація постає як реальне втілення в практику всіх без винятку адміністративних правовідносин принципів верховенства права, визнання незаперечної цінності прав і свобод людини й громадянина. В результаті державне управління з “управляння людьми” перетворюється на “управління для людей”, а адміністративне право з карального права перетворюється на захист прав, свобод та законних інтересів. У цьому сенсі, аналізуючи специфіку сучасного стану державно-правового розвитку України, можна говорити про органічний взаємозв’язок одразу ж трьох процесів, якими є: демократизація державного управління, демократизація адміністративного права та демократизація адміністративного законодавства. 5. Зважаючи на те, що виконавча влада є основним суб’єктом державного управління, а також на її виключну роль в контексті становлення і розвитку адміністративного права, цілком виправдано зробити висновок, що головним об’єктом адміністративної реформи є саме виконавча влада та демократизація системи органів виконавчої влади. Власне, на рівні сучасної вітчизняної моделі організації та функціонування виконавчої влади існує ціла низка специфічних проблем, які стоять на заваді розвиткові системи державного управління в цілому. Частина з них може бути вирішена шляхом проведення організаційних змін (мається на увазі оптимізація структури органів виконавчої влади). Однак, головним засобом удосконалення функціонування системи органів виконавчої влади в сучасній Україні має стати розробка і запровадження юридично вивіреної, законодавчої основи її реформування, яка мала б відношення до уряду, центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Значущість такої праці пояснюється, у першу чергу, тим, що процес змін на рівні системи виконавчої влади є своєрідною серцевиною адміністративної реформи і надійним індикатором того, наскільки ефективно відбуваються процеси демократизації державного управління. До того ж акцентування виключно на організаційних аспектах цієї теми (як це притаманно науці державного управління) вже довело, що численні дії щодо “оптимізації структури” органів виконавчої влади в Україні виявилися малоефективними й такими, що не тільки не знизили рівень бюрократизації виконавчої влади, а навпаки – лише підвищили його. 6. У контексті загального аналізу впливу адміністративного права на реформування державного управління в Україні слід особливо наголосити, що в таких умовах великого значення набувають питання адміністративно-правового регулювання управління державною службою, оскільки підвищення рівня складності адміністративних структур та адміністративних відносин передбачають формування логічно цілісної системи правових норм, які визначали б основні параметри та характеристики процесу управління державною службою. На сьогодні одним із основних органів у системі органів управління державною службою є Головне управління державною службою України, на яке безпосередньо покладається завдання забезпечення функціонального управління державною службою, а також здійснення функціонального обстеження органів виконавчої влади та організації в них державної служби. Але, якщо цю проблему розглядати не лише в суто формально-юридичному плані, а й в організаційно-функціональній площині, то тоді стає очевидним, що одним із основних питань адміністративно-правового регулювання державного управління в сучасній Україні є чітке розмежування між суто адміністративними та політичними аспектами, оскільки доволі часто в процесі видання нормативно-правових актів управління державною службою домінуючими виявляються не показники адміністративної успішності реалізації управлінських повноважень органами виконавчої влади, а мотиви політичної доцільності. 7. Звернення до теоретичного змісту принципу законності в системі державного управління змушує зробити висновок про необхідність існування належної законодавчої бази, яка чітко визначила б як загальну структуру, так і основні повноваження органів державної виконавчої влади. Це пояснюється тим, що законодавче врегулювання відносин державного управління є запорукою як однакового застосування закону, так і неухильності цього застосування. У цьому сенсі нагальною потребою є зняття всіх суперечок щодо конституційності Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, із введенням в дію якого пов’язані й інші закони щодо організації діяльності інших органів виконавчої влади. Разом із тим, об’єктивною вадою в процесі розвитку адміністративного права України та втілення конституційного принципу законності в державному управлінні є численні колізії у чинному законодавстві, що породжуються відсутністю чіткої системи нормативно-правових актів. Врахування зазначених положень дозволить покращати стан забезпечення законності в регулюванні відносин державного управління, а також вирішити низку проблем у сфері адміністративного права. 8. Проблема державного контролю у сфері виконавчої влади є однією з найактуальніших у ході дослідження способів забезпечення законності у процесі реформування державного управління. При цьому, говорячи про вдосконалення адміністративно-правового забезпечення законності у сфері виконавчої влади шляхом посилення ефективності внутрішнього державного контролю, необхідно пам’ятати, що зазначені дії спрямовуються насамперед на створення такої моделі реалізації виконавчої влади, коли вона буде здатна контролювати як безпосереднє функціонування своїх окремих структурних елементів, так і перевіряти якість, повноту і своєчасність виконання тих рішень, які визначають зміст функціонування виконавчої влади в Україні. Разом із, тим загальною проблемою нормативного забезпечення державного контролю у сфері виконавчої влади є систематизація та уніфікація тих підзаконних нормативних актів, які врегульовують відносини щодо здійснення державного контролю. Цього завдання можна досягти завдяки прийняттю Законів України “Про державний контроль у сфері виконавчої влади” та “Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади”, хоча, наголошуючи на вдосконаленні нормативно-правової бази, було б помилковим досліджувати ці проблеми поза загальним контекстом реформування та вдосконалення адміністративного законодавства України. У цьому сенсі ефективність державного контролю у сфері виконавчої влади напряму залежить від прийняття закону “Про центральні органи виконавчої влади”. 9. Важливою складовою адміністративно-правового забезпечення законності у сфері державного управління є нормативне врегулювання процедур громадського контролю над діями органів виконавчої влади, яке як формує правову основу для ефективної взаємодії органів виконавчої влади з громадянським суспільством, так і врегульовує низку надзвичайно важливих питань, що стосуються адміністративно-правових основ забезпечення законності у сфері виконавчої влади. У цьому плані є відчутною потреба у прийнятті спеціального Закону України “Про основи громадського контролю”. Разом із тим таке твердження не повинно перетворитися на конкуренцію між державним контролем та громадським контролем у сфері виконавчої влади, оскільки реформування адміністративного права та системи державного управління відбувається як комплексно спрямована система заходів, що охоплюють питання вдосконалення державного контролю над дотриманням законності у сфері виконавчої влади та дають відповіді на важливі проблеми, пов’язані із становленням надійних механізмів громадського контролю. Більше того, можливість контролювати дії органів виконавчої влади та визначати ефективність їх функціонування не лише через інститут звернень, а й завдяки іншим правовим інститутам, лише посилює виконавчу владу за рахунок зближення позицій суб’єктів та об’єктів державного управління, а також завдяки розбудові системи зворотних зв’язків, що робить можливою оцінку державного управління з точки зору конкретних суспільно значущих результатів її діяльності. 10. Необхідним фактором функціонування системи громадського контролю за органами виконавчої влади в Україні є контроль за витрачанням коштів Державного бюджету органами виконавчої влади. У цьому сенсі важливо через внесення відповідних змін до чинного законодавства або через прийняття спеціального закону (цей закон може мати назву “Про громадський контроль за витрачанням бюджетних коштів органами державної влади і місцевого самоврядування”) забезпечити оприлюднення інформації про витрачання коштів Державного бюджету органами виконавчої влади. Обґрунтовується конкретна пропозиція законодавчо закріпити норму, згідно з якою організації, які входять до системи виконавчої влади і отримують державне фінансування, зобов’язані щорічно складати детальний звіт про витрати коштів, отриманих з Державного бюджету. Цей звіт має містити повний перелік придбаних товарів, робіт і послуг, їх обсяг, ціну та загальну суму (за винятком випадків, передбачених законом “Про державну таємницю”). Обґрунтовується конкретна пропозиція щодо законодавчого закріплення норми, згідно з якою організації, що отримують державне фінансування, зобов’язані щорічно складати консолідовані звіти про витрачання державних коштів за напрямками витрат, за формою, затвердженою вищим органом виконавчої влади. Зазначені детальні та консолідовані звіти організацій, які отримують державне фінансування, повинні підлягати обов’язковому розміщенню на інтернет-сторінках Кабінету Міністрів України, відповідних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, а також бути доступними всім без винятку фізичним та юридичним особам у формі витягів, що надаються у чітко визначений термін (цей термін не повинен перевищувати 10-15 діб) на підставі зареєстрованого письмового звернення і на безоплатній основі. У дослідженні було висвітлено лише адміністративно-правові засади розвитку державного управління в Україні, що, зрештою, залишає багато питань, які можуть у подальшому досліджуватись як наукою державного управління, так і іншими галузями юридичної науки. Отже, саме адміністративне право є на сьогодні тим ключем, який здатен розв’язати фундаментальні, найбільш значущі питання у сфері державного управління в Україні, його демократизації, наближення до високих стандартів розвинених світових держав. Більше того, на думку автора, зміни на рівні адміністративного права здатні бути тією надійною базою, яка дозволить внести стабільність і планомірність у розвиток як державного управління, так і правової системи України в цілому. |
